5 . Предложения по совершенствованию нормативно-правовых актов, регламентирующих разработку государственных проектов и программ, в связи с формированием оценки общественных ожиданий целевых групп
5.1. Сравнительный анализ требований к оценке заинтересованных сторон
С 2013 года Правительство России планирует перейти к программному бюджету – распределению расходов федерального бюджета преимущественно по государственным программам. Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации отражен в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 №588, а Методические указания по их по разработке и реализации утверждены Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 22 декабря 2010 г. N670.
Методические указания являются руководством для разработки государственных программ и их мониторинга. Сравнительный анализ международного опыта разработки программ и проектов, в основу которых положен логико-структурный подход, позволил обозначить слабые места методических указаний и внести предложения по их корректировке.
Логико-структурный подход как основа методологии проектирования, мониторинга и оценки проектов и программ успешно используется в международной практике на протяжении 42 лет1 в 35 странах мира, имеет широкое применение в таких организациях как AECID, GTZ, Sida, NORAD, DFID, UNDP, UNIDO, EC и Inter-American Development Bank.
Согласно этому подходу, в программах должны быть отражены следующие разделы: контекст, проблема, внешние факторы и риски, система целей и задач, заинтересованные стороны, в т.ч. целевые группы, план реализации, продукты и эффекты, индикаторы и источники проверки2. Эти разделы задают ключевой управленческий функционал. Наличие в них описания соответствующих данных делает оперативный и стратегический мониторинг более конкретным и эффективным как с точки зрения контроля, так и в контексте принятия управленческих решений и внесения в проект необходимых изменений. Это ключевое содержание позволяет объективно сопоставить проектную деятельность с приоритетами уровня стратегического планирования.
Каждый элемент проекта, разработанного в соответствии с данной методологией, содержит в себе определенный управленческий функционал, в совокупности обеспечивающий гарантию выполнения проекта с точки зрения управляемости, пригодности для оперативного и стратегического мониторинга и т.п. аспектов. Несоответствие проекта каждой из метрик приводит к потере определенного управленческого функционала как на этапе мониторинга (особенно – мониторинга эффектов и изменений), так и на этапе подведения итогов и оценки проектов. Иными словами, чем меньшее количество метрик качественно проработано в проекте, тем в меньшей степени проект пригоден для мониторинга и оценки социально значимых изменений, которые с его помощью предполагалось произвести.
В разделе 1.1. «Этапы цикла управления проектом, на которых необходимо проводить оценку заинтересованных сторон» были приведены результаты экспресс-оценки карт проектов ОНДП на предмет оценки проработанности блока «заинтересованные стороны». Развернутая оценка карт проектов ОНДП с учетом всех метрик представлена в отчете «Сводный анализ хода исполнения проектов
по реализации Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 год»// [Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации. М., 2011 г.]
Сравнительный анализ необходимых метрик для разработки проекта с позиции логико-структурного подхода, представленных в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ Министерства экономического развития Российской Федерации, показывает, что в схеме действующих указаний не все метрики представлены в полной мере.
Таблица 13. Требования к разработке и реализации государственных программ: сравнительный анализ методических указаний Министерства экономического развития РФ и логико-структурного подхода
Требования логико-структурного подхода1
|
Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации Министерства экономического развития РФ2
|
Контекст. Общее описание условий реализации проекта – социальная, экономическая, демографическая, технологическая и пр. ситуация в среде реализации проекта, непосредственно либо косвенно связанная с проектом. К этой же метрике относится описание существующих программ и нормативной базы аналогичного либо более высокого уровня относительно проекта.
|
Информация в методических указаниях отсутствует.
|
Проблема. Положение дел, ситуация, которая для одного или нескольких субъектов (целевой социальной группы, заинтересованных сторон) является отрицательной, негативной, проблемной, не устраивающей его по разным причинам.
|
Государственная программа включает федеральные целевые программы, реализуемые в соответствующей сфере социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, и подпрограммы, представляющие собой взаимоувязанные по целям, срокам и ресурсам мероприятия, выделенные исходя из масштаба и сложности задач, решаемых в рамках государственной программы, содержащие ведомственные целевые программы и основные мероприятия. (п.5.)
В текстовой части программы необходимо указать общую характеристику сферы реализации государственной программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития. (п.9.2)
|
Внешние факторы и риски. Прогноз развития ситуации за пределами проекта, принятие в расчет внешних обстоятельств, оказывающих определенное влияние на ход и результаты проекта.
|
Анализ рисков реализации государственной программы и описание мер управления рисками реализации государственной программы предусматривают:
идентификацию факторов риска по источникам возникновения и характеру влияния на ход и результаты реализации государственной программы;
качественную и, по возможности, количественную оценку факторов рисков;
обоснование предложений по мерам управления рисками реализации государственной программы.
|
Система целей и задач. Состоит из описания трех уровней целей: общая цель – те изменения, в достижение которых проект вносит вклад; цель проекта – планируемые изменения в положении целевой группы и благополучателей; промежуточные результаты – необходимый и достаточный набор решаемых задач, обеспечивающий достижение цели проекта.
|
Цели государственной программы должны соответствовать приоритетам государственной политики в сфере реализации государственной программы и отражать конечные результаты реализации государственной программы. Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели. Задача государственной программы определяет конечный результат реализации совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществления государственных функций, в рамках достижения цели (целей) реализации государственной программы или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Сформулированные задачи должны быть необходимы и достаточны для достижения соответствующей цели.
При постановке целей и задач необходимо обеспечить возможность проверки и подтверждения их достижения или решения. Для этого необходимо сформировать показатели (индикаторы), характеризующие достижение целей или решение задач.
|
Заинтересованные стороны. Перечень субъектов, имеющих отношение к ситуации, а также имеющих положительный или отрицательный интерес к реализации задуманных проектом изменений.
|
Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов в реализации государственной программы приводятся на основе обобщения соответствующих сведений по подпрограммам государственной программы.
Ответственным исполнителем может проводиться общественное обсуждение проекта государственной программы, в том числе с привлечением Общественной палаты Российской Федерации, общественных советов, созданных при федеральных органах исполнительной власти, научных и иных заинтересованных организаций.
|
Целевые группы. Перечень и описание субъектов (физических и/или юридических лиц), на которых непосредственно направлено действие проекта, кто получит прямую пользу от его реализации.
|
Информация в методических указаниях отсутствует.
|
План реализации. Включает в себя планы нескольких уровней, необходимые для качественной реализации действий и достижения целей проекта (график мероприятий, набор ключевых событий, план расходования средств, план информационной работы, действия по мониторингу и оценке и т.п.)
|
проект плана реализации государственной программы на первый год реализации; Прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации государственной программы (при оказании федеральными государственными учреждениями государственных услуг (работ) в рамках государственной программы);
|
Продукты, эффекты. Производимые в рамках проекта продукты (услуги), а также результаты и изменения, связанные с ними через потребление продуктов (услуг) целевыми группами.
|
При описании основных ожидаемых конечных результатов реализации государственной программы необходимо дать развернутую характеристику планируемых изменений (конечных результатов) в сфере реализации государственной программы. Такая характеристика должна включать обоснование:
изменения состояния сферы реализации государственной программы, а также в сопряженных сферах при реализации государственной программы (положительные и отрицательные внешние эффекты в сопряженных сферах);
выгод от реализации государственной программы.
|
Индикаторы и источники проверки. Показатели приближения к достижению целей и промежуточных результатов и независимые, верифицируемые информационные ресурсы или методы измерения, позволяющие обеспечить поступление объективных данных для мониторинга и оценки.
|
установления для государственных программ измеримых результатов их реализации (конечных результатов, то есть характеризуемого количественными и/или качественными показателями состояния (изменения состояния) социально-экономического развития или обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, которое отражает выгоды от реализации государственной программы (подпрограммы), и непосредственных результатов, то есть характеристики объема и качества реализации мероприятия, направленного на достижение конечного результата реализации государственной программы (подпрограммы)). В число используемых показателей должны включаться показатели, характеризующие конечные общественно значимые результаты, непосредственные результаты и уровень удовлетворенности потребителей оказываемыми (финансируемыми) исполнителями государственными услугами (работами), их объемом и качеством.
|
в полной мере соответствует требованиям ЛСП
не в полной мере соответствует требованиям ЛСП
почти не соответствует требованиям ЛСП
 
Из таблицы видно, что в Методических указаниях по разработке и реализации государственных
программ не заложен анализ заинтересованных сторон, в том числе целевых групп. Следуя этим указаниям, в проекте в основном будут проработаны аспекты, связанные с планированием мероприятий, соответствующими задачами и индикаторами. Такой проект может быть объектом мониторинга в части отслеживания факта наступления ключевых событий, процесса расходования средств, выполнения календарного плана, но не позволяет в должной мере отслеживать и оценивать аспекты стратегического характера – достижение целей, оказания воздействия на среду реализации проекта, восприятие производимых изменений внешней средой, целевой аудиторией и т.п.
5.2. Предложения по внесению корректировок в Методические указания по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации
Важным аспектом, на который необходимо обратить внимание в Методических указаниях по разработке и реализации государственных программ, является отсутствие упоминания об адресатах государственных программ, целевых группах, на реализацию потребностей которых направлена реализация госпрограмм1.
Для повышения эффективности управленческого функционала в части улучшения системы мониторинга и оценки социально значимых изменений в Методические указания целесообразно внести коррективы с учетом мировой практики проведения анализа заинтересованных сторон. В частности следует учесть:
В п. 9.2. «Текстовая часть государственной программы по следующим разделам» целесообразно добавить раздел «описание целевых групп».
Здесь же, в п. 9.2. раздел «Информация об участии государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов в реализации государственной программы» целесообразно изложить согласно документам ООН2 в следующей редакции «Информация об участии заинтересованных сторон в реализации государственной программы, в том числе государственных корпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также государственных внебюджетных фондов».
Здесь же, в п. 9.2 в разделе «Общая характеристика сферы реализации государственной программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере и прогноз ее развития» целесообразно уточнить адресность проблемного поля и изложить его в следующей редакции: «Общая характеристика сферы реализации государственной программы, в том числе формулировки основных проблем в указанной сфере для целевых социальных групп и иных заинтересованных сторон и прогноз ее развития».
В пп.40-41 рекомендуется добавить указание на необходимость проведения оценок общественных ожиданий и в п. 41 добавить подпункт 4:
4) степени достижения общественно-значимых конечных результатов.
В п. 49 «рекомендуется включить анализ заинтересованных сторон в соответствии с представленными в настоящем докладе этапами: идентификация заинтересованных сторон, их классификация, приоритизация, категоризация, вовлечение в процесс исполнения проекта и изложить его в следующей редакции: «Требования к характеристике сферы реализации подпрограммы, описанию основных проблем в указанной сфере, прогнозу ее развития, описанию приоритетов государственной политики в сфере реализации подпрограммы, анализу заинтересованных сторон, целям (если сформулированы), задачам и показателям (индикаторам) достижения целей и решения задач, описанию основных ожидаемых конечных результатов подпрограммы, сроков и контрольных этапов реализации подпрограммы, обоснованию объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации подпрограммы, анализу рисков реализации подпрограммы и описанию мер управления рисками реализации подпрограммы аналогичны требованиям, предъявляемым к содержанию государственной программы».
В п. 69 «Годовой отчет имеет следующую структуру» целесообразно добавить раздел «Оценка достижения результатов для целевых социальных групп, чьи потребности и проблемы призвана разрешить госпрограмма».
В п.84 рекомендуется включить указание на необходимость отслеживать результаты реализации программы, как в ходе ее исполнения, так и по окончании ее реализации, достижения конечных результатов, а также через 2-3 года, на стадии получения конечных эффектов и изложить этот пункт в следующей редакции: «Мониторинг реализации государственной программы ориентирован на раннее предупреждение возникновения проблем и отклонений хода реализации государственной программы от запланированного. Объектом мониторинга являются значения показателей (индикаторов) государственной программы (подпрограмм и федеральных целевых программ), ход реализации ведомственных целевых программ и основных мероприятий государственной программы. Мониторинг государственной программы необходимо проводить не реже 1 раза год, а также по истечению сроков ее реализации и через 2 года после достижения заявленных результатов».
Раздел V. «Управление, контроль реализации и оценка эффективности государственной программы» рекомендуется дополнить нормами о формировании рабочей группы по проведению оценки эффективности реализации государственной программы; необходимости разработать и утвердить методику оценки достижения общественно-значимых результатов и анализа заинтересованных сторон; интеграции данных об общественных ожиданиях целевых групп в систему мониторинга.
|
